Reforma tributária torna necessária revisão de contratos de concessão do poder público
A regulamentação da reforma prevê o direito ao reequilíbrio econômico e financeiro, mas pode haver dificuldade nas negociações
A reforma tributária vai alterar profundamente o fluxo de caixa e a precificação das empresas. Embora a implementação esteja sendo feita de forma gradual — com conclusão prevista só para 2033 — quem tem contratos de longo prazo feitos antes da reforma será especialmente afetado.
É nessa situação que se encontram as empresas que têm concessões do poder público, cujos contratos são por natureza mais longos.
Tanto a Constituição quanto a Lei Geral das Concessões preveem a possibilidade de renegociação para promover reequilíbrio econômico e financeiro desses acordos. A possibilidade de reequilíbrio é uma garantia constitucional que visa manter a relação de custo e vantagem da proposta inicial do negócio — e pode atuar a favor tanto da empresa quanto do ente público.
A maior parte dos contratos traz uma cláusula que prevê ajustes de preço em caso de aumento de carga tributária. E a própria Lei Complementar 214/2025, que regulamentou a reforma, prevê o direito ao reequilíbrio se houver comprovação de aumento da carga tributária, explica o advogado Gabriel Paranaguá, sócio do escritório Felsberg Advogados.
No entanto, essa renegociação não é garantida porque o ônus de provar o desequilíbrio é de quem deseja a repactuação. E no caso de questões tributárias, não basta a mudança de alíquota — é necessária a prova de aumento da carga efetiva, o que entra em um terreno muito estratégico para as empresas, apontam advogados ouvidos pelo JOTA.
“Para demonstrar um aumento de carga tributária efetiva, é necessário fazer uma abertura dos custos da empresa”, afirma Emir Oliveira Neto, sócio do escritório Pinheiro Neto. “E a estrutura de custo é o coração de uma empresa, ela vai dizer de onde você tira valor do negócio, é algo muito delicado.”
Para essa demonstração, as empresas precisam fazer uma reavaliação complexa de todos os débitos, créditos e incentivos fiscais do projeto, explica Paranaguá, do Felsberg. “É como desmontar uma carruagem com ela andando”, diz ele.
Carga tributária
A Fazenda vem repetindo ao longo de todo o processo que a carga tributária não vai aumentar.
A base da reforma tributária é a neutralidade, ou seja, o princípio de que a tributação não deve afetar decisões econômicas. Isso inclui a não diferenciação das alíquotas cobradas (tirando as exceções, que ferem o princípio) e a manutenção da carga tributária entre um regime e outro.
No entanto, embora não haja aumento da carga de forma geral — ou seja, a sociedade não vai pagar mais imposto no novo sistema — e a alíquota seja única (tirando os regimes especiais), isso não significa que não vá haver impactos específicos para os diferentes setores, afirma Marco Túlio Dias, sócio do escritório Abi-Ackel.
Quem hoje tem incentivos ou benefícios fiscais, por exemplo, vai ter um aumento de alíquota muito maior do que outros negócios.
“A neutralidade em geral não impede que haja impactos que podem alterar as condições da empresa diante daquele contrato”, afirma Dias.
O setor de serviços será o mais afetado. As alíquotas de ICMS e PIS/Cofins somadas não chegavam a 10% e com o IBS e a CBS, esse número deve subir para cerca de 28% — de acordo com as últimas estimativas do governo, já que ainda não se sabe qual será o valor real da alíquota.
Para Gabriel Paranaguá, isso deve afetar as empresas com concessões de infraestrutura porque esse aumento de custo vai acabar sendo pago pelo contratante. “Isso fará com que as concessionárias tenham que desembolsar mais caixa para rodar aquele projeto.”
Além das mudanças nas alíquotas em si, o fim da cumulatividade também terá efeitos — que vão variar bastante em cada projeto, de acordo com a fase em que ele se encontra, explica Emir Oliveira Neto.
As concessionárias devem receber créditos por determinadas contratações, reduzindo o peso do tributo desembolsado.
Ou seja, os projetos que estiverem em fase de obras, fazendo mais contratações e ganhando mais créditos, podem até ter uma redução no imposto pago atualmente. Já os contratos em fase inicial ou final, o efeito será o contrário, com pagamento de imposto maior que o atual.
E mesmo que não haja alteração na carga efetiva, ainda existem dois fatores que devem afetar as empresas e terão grande impacto para quem tem contratos de longo prazo: o primeiro é o split payment, e o segundo são é o custo de transição.
Dois fatores
O novo sistema de split payment terá o recolhimento do imposto devido no momento do pagamento, por meio do próprio mecanismo de pagamento.
Isso terá um grande impacto no fluxo de caixa, porque o valor que costumava ficar por um mês (ou mais) na conta da empresa até o momento do pagamento do tributo irá direto para o fisco, reduzindo a liquidez.
Paranaguá afirma que os projetos de concessão foram modelados com base em algumas premissas, dentre elas as de financiamento. E, de acordo com ele, essas condições de financiamento podem mudar, porque as instituições avaliam não só o quanto o projeto vai gerar de lucro, mas o quanto será preciso gastar ao longo do tempo.
“Essa necessidade de reavaliar o fluxo de caixa com certeza afeta o equilíbrio do acordo original”, diz ele.
A isso se somam os custos de conformidade, ou seja, os gastos que serão necessários para se adaptar ao novo sistema — e, ao mesmo tempo, manter o antigo, já que ambos vão coexistir até 2033.
“São projetos que envolvem muitos players. Então há custo de adaptação de sistemas contábeis, de sistemas fiscais, de parametrização… Envolve tecnologia, engenheiros, contadores, financistas. E não tem como uma concessionária fugir dessa adaptação”, afirma Paranaguá.
Solução provisória
Embora ainda haja muitos fatores de incerteza — ainda não se sabe nem qual será a alíquota do IBS/CBS — as concessionárias já deveriam começar as modelagens de possíveis alterações de custo e as conversas com o poder concedente, opina Marianne Albers, especialista em regulação e processos licitatórios do Felsberg, porque o processo de negociação deve se estender por um longo período.
“Vai ser necessária muita sensibilidade do poder concedente e há muita diferença entre o próprio poder público”, explica ela.
As agências reguladoras vão ter um papel importante na mediação dessas conversas para evitar que o tema acabe gerando judicialização. Algumas já estão estudando como lidar com os contratos que serão impactados em seus setores.
A Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), por exemplo, disse no mês passado que está estruturando a contratação de um estudo próprio sobre a possibilidade de reequilíbrios cautelares anuais.
Os reequilíbrios cautelares são um mecanismo que pode ajudar a mitigar os efeitos das mudanças. A LC 214/2025 previu no artigo 376 a possibilidade de as empresas pedirem um reequilíbrio provisório em processo administrativo. A lei complementar prevê que o pedido deve ser analisado em 90 dias.
O reequilíbrio cautelar pode incluir compensações financeiras, ajustes tarifários, renegociação de prazos e condições de entrega ou fornecimento de serviços, elevação ou redução de valores devidos à administração pública, transferência a uma das partes de custos ou encargos originalmente da outra parte.
As eventuais diferenças (para mais ou para menos) são obrigatoriamente ajustadas no final do processo.
Para Marianne Albers, o Tribunal de Contas da União poderia ter um papel mais central nesse processo do que as próprias agências reguladoras. “Poderiam criar uma metodologia de como calcular os custos, tentar ter uma padronização”, afirma.
“Claro que há muitas diferenças entre áreas como saneamento, energia, transporte etc, mas uma orientação geral do TCU poderia ser útil, mesmo que não fosse obrigatória, para dar um norte”, diz ela. “Porque se cada contratinho público quiser ter seu próprio método de revisão, vai parar tudo.”
Hoje o TCU e as agências reguladoras já atuam com padronizações por meio de, por exemplo, contabilidade regulatória, com planos que separam os custos estritamente vinculados à concessão de outras atividades — ou seja, já há expertise para se pensar no que pode ser aplicado de maneira ampla nas negociações. Esse método poderia ser útil especialmente em contratos menores, explica Albers. “Existem muitos municípios pequenos com contratos de concessão de saneamento, por exemplo, que têm poucos funcionários para lidar com isso e nenhum deles é superespecializado. Então, vai ser necessário muito diálogo”, afirma.
Fonte: JOTA